《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》解讀

原材料工業司

一、為什么要修訂產能置換實施辦法？

產能置換是利用市場化、法治化手段推動水泥玻璃行業供給側結構性改革、化解過剩產能的有效手段。《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（工信部原〔2017〕337號，以下簡稱《置換辦法》）自2017年底發布實施以來，執行總體情況較好。通過產能置換嚴禁新上擴大產能項目，有效遏制產能無序擴張，對化解過剩產能、調整產業布局、推動兼并重組、提升技術裝備水平、節能減排等方面起到積極推動作用。

但是，《置換辦法》實施三年來也暴露出一些問題：一是部分內容與新階段新要求不相適應，如水泥置換比例較低，不適應行業技術進步和碳達峰要求；二是部分操作程序相對籠統，如對產能公告時間及格式的規定還不夠明晰等；三是實踐中積累的部分有益做法需要補充完善吸收到《置換辦法》中，以有利于更好地鞏固去產能成果。

因此，為適應水泥玻璃行業發展新形勢，貫徹新發展理念，構建新發展格局，更好地推動高質量發展，按照工作計劃，我部對原產能置換實施辦法進行修訂，出臺了《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（工信部原〔2021〕80號，以下簡稱《辦法》），自2021年8月1日起實施。

二、修訂的主要內容有哪些？

《辦法》按照市場主導、有保有壓、規范操作的原則，主要在以下三個方面進行了修訂：

（一）置換比例和置換范圍根據新形勢做了調整。一是提高了水泥項目產能置換比例，大氣污染防治重點區域水泥項目由1.5:1調整至2:1，非大氣污染防治重點區域由1.25:1調整至1.5:1。二是加大低效產能壓減力度，對產業結構調整目錄限制類的水泥產能以及跨省置換水泥項目，產能置換比例一律不低于2:1。三是鼓勵固廢綜合利用，湖北、貴州等五省磷（鈦、氟）石膏生產水泥項目產能可實施等量置換。四是保障光伏發展需要，新上光伏壓延玻璃項目不再要求產能置換。

（二）產能指標的認定更加嚴格。一是強調了產能指標必須在各省按年度更新并公告的本地區生產線清單內。二是為避免“僵尸產能”復活，規定連續停產兩年及以上的水泥熟料、平板玻璃生產線不能用于產能置換。三是明確跨省置換應召開聽證會，接受公眾和媒體監督。

（三）產能置換操作程序更加規范。一是明確了產能置換方案的公告內容和格式，增加了產能出讓方案表、產能置換方案表等。二是明確了產能置換發生變更的處理程序。三是明確年產能按300天核算。

三、哪些水泥玻璃項目建設必須實施產能置換？

按照《辦法》要求，所有擴大產能的水泥熟料、平板玻璃項目，必須制定產能置換方案，實施產能置換。《工業和信息化部 國家發展改革委關于印發水泥行業部分項目處理意見的通知》（工信部聯原〔2016〕118號）明確由地方視情處理、但尚未開展產能置換的在建項目，也需按照本辦法制定產能置換方案。

四、哪些情形可不制定產能置換方案？

按照《辦法》要求，不擴大產能的技改、搬遷可不制定產能置換方案，例如，同一廠區內兩條生產線在原廠區內實施技術改造“拆二合一”；再例如，因地方軌道交通、公路、機場、水利建設、生態保護或城市規劃要求退城入園等導致不屬于國家明令淘汰的落后產能的生產裝置遷建的水泥項目。同時，辦法還明確了熔窯能力不超過150噸/天的新建工業用平板玻璃項目和光伏壓延玻璃項目可不制定產能置換方案。

五、產能置換指標有哪些要求？

用于置換的水泥熟料、平板玻璃生產線產能必須是合規的有效產能（含經省級工業和信息化主管部門審批已實施窯爐技術改造，并經省級行業協會等組織鑒定過的JT窯），且各地省級工業和信息化主管部門需在每年3月31日前更新并公告本地區截止上年底的水泥熟料、平板玻璃生產線清單（包括企業名稱、生產線名稱、窯徑、備案或核準產能、實際產能、建成投產日期等），指標須在清單內。同時，存在辦法第七條規定的情形之一的，不能用于產能置換：

（一）已超過國家明令淘汰期限的落后產能，已享受產能退出補貼的生產線，無水泥產品生產許可證或許可證過期，未依法取得排污許可證或許可證過期的水泥熟料產能。

（二）違反錯峰生產規定被省級及以上工業和信息化主管部門或環保部門約談后拒不改正的水泥企業所涉及的熟料產能。

（三）2013年以來，連續停產兩年及以上的水泥熟料、平板玻璃生產線產能（因省級主管部門制定或同意的錯峰生產方案以及因地方規劃調整導致此情況的除外）。

（四）光伏壓延玻璃產能。

六、退出產能如何核定？

產能核定涉及退出和新建兩個方面，是推動科學置換、公平置換的重要工作。新辦法中已有明確的核定標準。用于置換的產能指標，依據項目備案或核準文件上的設計產能和時間建成產能確定，兩者誰小按誰核定。JT窯產能按照項目核準或備案文件確定，文件沒有明確的根據上一年度實際產能據實核算。

七、平板玻璃置換比例為什么沒有變化？

平板玻璃產品用途較廣，廣泛應用于建筑裝飾裝修、汽車、家電、設施農業等領域，近年來，棚改、老舊小區改造等大規模推廣兩玻或三玻等節能門窗，使得建筑領域玻璃需求增長較為明顯。特別是今年以來，受國內市場需求恢復、階段性供應偏緊、發達經濟體貨幣寬松等多重因素影響，平板玻璃價格漲幅較大。為促進玻璃行業穩定運行，保持產業鏈供應鏈穩定，綜合考慮，保持平板玻璃產能置換比例不變。

八、為什么光伏壓延玻璃不實行產能置換？

我國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。在當前碳達峰、碳中和大背景下，考慮光伏產業發展需要，以及玻璃產能情況，我們對光伏玻璃需求進行了預測，預計到2025年，光伏壓延玻璃缺口較大，光伏玻璃產能的結構性短缺問題已經顯現。因此，綜合考慮，為有利于保障光伏新能源發展，促進我國能源結構調整，《辦法》對光伏玻璃產能置換實行差別化政策，新上光伏玻璃項目不再要求產能置換，但要建立產能風險預警機制，新建項目由省級工業和信息化主管部門委托全國性的行業組織或中介機構召開聽證會，論證項目建設的必要性、技術先進性、能耗水平、環保水平等，并公告項目信息，項目建成投產后企業履行承諾不生產建筑玻璃，具體文件會另行發布。

九、遇到司法拍賣如何操作？

當遇到人民法院擬啟動變價程序對水泥熟料、平板玻璃產能進行強制置換時，被執行人所屬的省級工業和信息化主管部門配合人民法院，對司法拍賣強制置換的水泥熟料、平板玻璃產能進行核實，確認可否用于置換，按照本辦法第六條、第七條出具書面意見。強制置換產能跨省的，被執行人所屬省級工業和信息化主管部門依人民法院送達的協助執行通知書進行公示、公告。

十、原產能置換方案如何處置和變更？

為了提高產能置換工作效率，促進產業政策的有效銜接和平穩過渡，對于2021年8月1日之前省級工業和信息化主管部門已經受理的產能置換方案，以及已完成省級工業和信息化主管部門產能出讓公告的跨省轉移產能，可按原辦法即工信部原〔2017〕337號文件繼續執行；對于2021年8月1日之后，按照原辦法已完成公示、公告的產能置換方案需要進行變更的，須按照《辦法》重新開展產能置換工作。

十一、未按要求實施產能置換如何處理？

為促進各方規范實施水泥、玻璃產能置換工作，工業和信息化部將會同相關部門采取多種形式強化事中事后監管，組織抽查各省公告的產能置換方案執行情況，對產能置換方案核實把關不嚴、監督落實不到位的地區，責令限期整改，并依照法律法規追究相關人員責任。各地工業和信息化主管部門將進一步暢通舉報渠道，及時在門戶網站上向社會公開電話、傳真、電子郵箱、網絡等多種舉報形式，接受社會監督。鼓勵行業協會、媒體和公眾對產能置換方案執行情況和建設項目情況開展監督。

對發現未按要求實施產能置換、審核置換方案不嚴、落實產能置換不到位等違反辦法的情形，從三個層面進行處理，一是對水泥、玻璃產能置換過程中存在弄虛作假、“批小建大”等失信行為的企業、設計咨詢單位和評估機構，依據《企業投資項目核準和備案管理條例》《工業和信息化部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關于嚴肅產能置換 嚴禁水泥平板玻璃行業新增產能的通知》（工信廳聯原〔2018〕57號）依法依規進行處罰，并提請有關方面聯合懲戒；二是對審核把關不嚴、監督落實不到位等問題嚴重的地區，將作為負面典型向全國通報；三是對產能置換方案審核把關、監督落實等工作中存在失職、瀆職等行為的個人，將提請相關部門依法依紀追究相關責任。